При анализе способов противодействия современному международному терроризму целесообразно обратится к уже имеющемуся опыту борьбу с терроризмом и его проявлениями, а также оценить перспективность и эффективность традиционных методов борьбы с терроризмом в современных условиях.

История показывает, что поддержка терроризма не зависит от возраста, пола, социальной принадлежности, однако большинство террористов - это молодые мужчины. К терроризму прибегают, когда других способов выражения и отстаивания своих интересов не остается (подобная ситуация характерна для диктаторских авторитарных режимов), так и в демократических странах, где идеи террористов не пользуются широкой поддержкой и единственный способ для террористов дестабилизировать ситуацию - это вынудить власти на ответные жесткие действия, которые будут ограничивать и нарушать гражданские свободы.

Одним из наиболее распространенных способов противостояния терроризму является проведение экономических и политических реформ с целью поднятия жизненного уровня населения и предоставления оппозиции возможности действовать в легальном политическом пространстве. Но проблема Ольстера и Басконии показывает, что реформы и диалог с террористами не являются гарантом изменения ситуации в лучшую сторону. Более того, идя на уступки, правительство рискует показать себя слабым, что может спровоцировать террористов выдвинуть дополнительные требования. Легальные политические партии часто имеют террористическое крыло, которое служит им дополнительным аргументом на переговорах. Часто подобные террористы выходят из под контроля и принимаются за террор с новой силой. Идя на уступки, правительство может лишиться поддержки большинства населения (именно такая судьба постигла израильского премьера-миротворца Эхуда Барака). В современных условиях любой компромисс просто невозможен. Цель Аль Каэды – выдворение США из Персидского Залива. Разумеется, ни один американский президент при подобной постановке вопроса ни на какие переговоры не пойдет.[1]

Более эффективным средством может служить идеологическая кампания, тотальная информационная война. Страной, которая успешно противостояла терроризму и организованной преступности при помощи правильной идеологической кампании является Италия. В 70-е гг. ХХ века итальянцам пришлось столкнуться с правым и левым терроризмом, который пользовался определенной общественной поддержкой. (Частично это объяснялось богатой историей революционных объединительных движений.) Цель пропагандистской кампании заключалась в развенчании ареола терроризма, итальянские власти последовательно доказывали, что террористы независимо от природы отстаивают свои узкие интересы, а не интересы всего общества. Современный международный терроризм пользуется поддержкой со стороны населения. В случае с исламским терроризмом очевидно, что без массовой базы и обильного финансирования он бы никогда не достиг подобных масштабов. Американский президент может сколь угодно долго говорить о том, что ислам это мирная религия, но его слова не имеют никакого значения для мусульман ибо это слова неверного. Представляется целесообразным, чтобы пропаганда была организована на местах с привлечением местных духовных авторитетов и уважаемых светских лидеров.

Достаточно распространенной мерой в борьбе с терроризмом является ужесточение внутренней политики, введения тотального контроля над деятельностью граждан, применения к террористам особо жестких методов воздействия. Сторонники данного подхода оправдывают данную позицию тем, что террористы своими действиями ставят себя вне общества, и значит обычные средства борьбы с ними недостаточно эффективны. В этом отношении демократические страны более подвержены терроризму, чем авторитарные режимы, так как провоцируемые террористами демократические правительства прибегают к жестким мерам, подрывая тем самым источник своей легитимности – гарантии прав и свобод и защиту от государственного произвола. В этом заключается одна из основных опасностей современного терроризма. Президент Буш в своих речах неоднократно подчеркивал, что основную угрозу террористы представляют как раз для демократических стран.

Нельзя не заострить внимание на такой радикальной мере, как физическое уничтожение лидеров террористов, проведение карательных мероприятий, осуществляемых силами военных подразделений. Действенность данного способа борьбы с терроризмом остается спорной. В случае палестино-израильского конфликта на место убитых боевиков быстро находится еще более отчаянная и непримиримая смена. С другой стороны, в Перу после ареста лидера "Солнечного пути" А. Гузмана в 1994 г. активность этой организации резко пошла на спад.[2] В каждом конкретном случае следует оценивать потенциал организации, роль отдельных лидеров для ее успешного функционирования. Общий вывод заключается в том, что чем больше организация, чем выше уровень образованности ее членов, чем дольше она существует, тем выше способность к регенерации. Если организация практикует политическое насилие на протяжении ряда поколений, то она способна взрастить целую плеяду профессиональных террористов, обладающих лидерскими качествами, из которых каждый по мере необходимости сможет занять место руководителя.

Мы видим, что традиционные методы борьбы с террористической угрозой не всегда достаточно эффективны. Успешное противодействие во многом зависит от того, насколько ясно мы представляем себе механизмы функционирования террористических организаций. Для того, чтобы проводить долгосрочную террористическую компанию и осуществить серию крупных терактов, организация должна быть достаточно крупной, иметь возможность пропаганды своих идей с целью привлечения новых членов, иметь доступ к необходимым ресурсам и информации, иметь возможность доступа к месту совершения преступления. Все эти подготовительные этапы предполагают проведение слаженной организационной и координационной работы, причем все виды деятельности должны протекать в условиях секретности. Отсюда следует вывод, что террористическая деятельность – это сложное комплексное мероприятие, а раз так, то пресечение террористических планов на одном из этапов ставит под угрозу возможность осуществления теракта в целом.

Проблема прекращения рекрутирования новых членов в состав международных террористических организаций на территории отдельного государства является одной из самых сложных. Местное правительство в силу разных причин может недостаточно жестко пресекать вербовку террористов, но возможности внешнего вмешательства ограничены принципом суверенитета.

Весьма тяжело предотвратить попадание в руки террористов необходимых ресурсов и информации. Для совершения терактов 11 сентября 2001г. террористам понадобились два взрывчатых вещества (в их роли выступили самолеты), летные навыки (которые также были приобретены в американских авиашколах), примитивные канцелярские ножи (были куплены в одном из американских магазинов). Все эти ресурсы террористы заполучили находясь на территории государства, где они и осуществили теракт. Если бы террористам понадобилось приобрести огнестрельное оружие или взрывчатку, они бы могли без труда осуществить данную покупку через третьих лиц.[3] Данная возможность несколько обесценивает усилия спецслужб, которые активно сотрудничают с целью составления единого списка лиц, причастных к международным террористическим организациям. Но даже если наладить эффективный контроль над ресурсами внутри страны, остается вероятность их привнесения из-за рубежа. (Еще одно доказательство невозможности справится с современным терроризмом на национальном уровне). Особое значение имеет контроль над ресурсами, которые могут быть использованы для производства ОМП. Производство и передвижение данных ресурсов подчинено многосторонним международным соглашениям, однако их эффективность остается спорной.

За серьезным терактом всегда стоит серьезная организация, которая занимается поисками источников финансирования, обучением рекрутов, налаживанием связей с потенциальными союзниками. Размеры организации подрывают ее секретность, местонахождение тренировочных лагерей Аль Каэды было хорошо известно и до 11 сентября. Разумеется, осуществлять такую масштабную деятельность террористы могут лишь с ведома руководства страны. В таком случае роль мирового сообщества заключается в том, чтобы путем дипломатического, экономического и иного воздействия на правительство заставить его изменить свое отношения к террористам. При борьбе с террористами, скрывающимися в отдельной стране, необходимо привлечь на свою сторону местные спецслужбы. Представители иностранных правоохранительных органов, не зная особенностей страны, ее народа и обычаев, вряд ли преуспеют больше местных специалистов.

Страны всего мира все более приходят к осознанию того, что борьба с терроризмом в современных условиях должна вестись сообща. Постоянно растет сотрудничество спецслужб, правоохранительных органов разных стран.[4] Разрабатываются и принимаются международные нормативные акты, касающиеся данной проблемы. В этой связи все чаще звучат голоса, что залог успешной борьбы с международным терроризмом – эффективное и взаимовыгодное международное сотрудничество. Форумом обсуждения существующих проблем, а также средством воплощения в жизнь принятых коллективных решений могут стать ведущие международные организации, из коих ООН отводится ведущее место в силу уникальности ее мандата и беспрецедентного кворума участников. В этом свете существование и деятельность ООН в современных международных отношениях обретает новый смысл.

Естественно, что проблема международного терроризма, подрывающая международную безопасность и основы мирового порядка, не могла не попасть в центр внимания глобальной международной организации – ООН. Впервые подобная проблема стала рассматриваться в качестве одного из пунктов повестки дня ООН в середине 1960-х гг.. 1970-е гг. отмечены принятием резолюций Генеральной Ассамблеи о мерах по предотвращению международного терроризма, а также созданием ряда специальных комитетов с целью разработки проектов конвенций, призванных бороться с конкретными проявлениями терроризма. Разумеется, холодная война накладывала отпечаток на состояние дел в этой сфере. Действенное международное сотрудничество часто становилось невозможным в силу противоречий, существовавших между двумя соперничающими блоками, однако ряд конвенций все же был принят. С завершением холодной войны ООН смогла вплотную заняться проблемой противодействия международному терроризму, что нашло свое символическое выражение в принятии двух важных деклараций: Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма от 9 декабря 1994 года и Декларации, дополняющей Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 года, от 17 декабря 1996 года.

Террористические нападения на США 11 сентября 2001 г. заставили международное сообщество вновь обратить свое внимание на проблему терроризма. В течении нескольких недель Совет Безопасности единогласно принял три важные резолюции – 1368, 1373, 1377. Эти резолюции подтвердили право наций на самооборону, определили терроризм в качестве угрозы международной безопасности и подчеркнули ответственность за совершение теракта как исполнителя, так и организатора. Резолюции обязывают страны-члены не предоставлять террористам убежища, а также ограничивать возможности террористов путем замораживая счетов организаций, их поддерживающих. Резолюции предусматривают осуществление комплекса мероприятий по усилению пограничных структур, прекращению рекрутирования террористов, интенсификации информационного обмена в данной сфере. Согласно резолюции 1373 был создан Контртеррориститеский комитет, задачей которого является координация и контроль за действиями государств в следующих семи областях: законодательство, финансовый мониторинг, таможня, иммиграция, экстрадиция, правоохранительная деятельность, продажа вооружений.

Генеральная Ассамблея также приняла ряд новых резолюций (правда, данные резолюции не содержат плана действий, а являются скорее эмоциональной реакцией на произошедшую трагедию).[5] Незамедлительно отреагировал и Генеральный секретарь Кофи Анан, заявив в своей речи 12 сентября 2001 г.: «Все нации мира должны объединиться в своей решимости противостоять как террористам, так и их покровителям».

Не остались в стороне и организации структуры ООН. ИКАО, ИМО приняли планы действий, нацеленные на уменьшение террористической угрозы. МАГАТЭ разрабатывает программу, призванную координировать действия государств в области обеспечения безопасности ядерных объектов и контроля за радиоактивными материалами.

Однако часто действительность отлична от официальной риторики и принятых единогласно резолюций. На наш взгляд, можно выделить две главные причины, сковывающие многие благие начинания ООН. Во-первых, далеки от разрешения проблема дефиниции термина «терроризм» и риторический вопрос, кого считать террористом, а кого борцом за свободу. Во-вторых, проблема противодействия международному терроризму часто сталкивается с жестким подходом государств, ратующих за невмешательство во внутренние дела. Когда дело касается международного сотрудничества (под чем нередко понимается лишь обсуждение проблемы на глобальных форумах без принятия твердых обязательств), многие страны демонстрируют свою открытость и желание работать сообща, однако когда дело доходит до совместного решения серьезных вопросов, предполагающих определенное вмешательство во внутренние дела, готовность к сотрудничеству уменьшается.

Тем не мене сложность проблемы не означает, что ООН должна устраниться от ее решения. Напротив, ООН - это наиболее мощный механизм международного взаимодействия, десятилетиями оттачивавший свое мастерство в поиске компромиссов и выработке решений, устраивающих все стороны. Это значит, что организация не должна тратить время в бесплодных дебатах, а срочно определить те направления деятельности, где возможность совместной работы и результаты обещают быть наибольшими.

Так, авторитетный американский исследователь Энтони Кордесман в своей работе «Роль ООН в борьбе с терроризмом» считает, что ООН должна в первую очередь обратить свое внимание на следующие четыре задачи.[6]

Во-первых, ООН следует пересмотреть свой подход к международному гуманитарному праву. Современные нормы в данной области применимы к конвенциональным военным действиям, регулируя правовые отношения между воюющими сторонами, определяя статус военнопленных и т.д. Между тем асимметричная война (как в западной литературе часто называют борьбу с террористами) не имеет четкого правового описания, что затрудняет ведение подобных войн и пост военное урегулирование. Международное гуманитарное право включает в себя также аспекты прав и свобод человека. Насколько далеко могут пойти государства в ограничении гражданских прав в целях уменьшения террористической угрозы и где проходит грань в деятельности правозащитных групп, отделяющая защиту прав и свобод от незаслуженной критики властей, стремящихся обеспечить национальную безопасность? Предполагается, что ООН, с ее опытом регулирования отношений в области «человек-государство» может дать ответы на эти вопросы путем выработки неких универсальных норм.

Во-вторых, необходимо принять во внимание тот факт, что на сегодняшний день терроризм - это еще не столкновение цивилизаций, а столкновение внутри отдельных цивилизаций, международным его делает лишь глобализация практически всех аспектов современной жизни. Террористы выходят на международную арену в поисках союзников, средств, привлечения общественного внимания, создания определенного имиджа, но в целом они преследуют внутренние интересы, во всяком случае, пока. Задача ООН состоит в том, чтобы наладить межкультурный обмен, доказать, что терроризм не имеет национальности, он может проявиться в любом обществе на любом этапе развития, что нет религий или народов, по природе своей предрасположенных к терроризму. Нельзя позволить террористам расколоть мир, поэтому роль ООН и заключается в налаживании прочного моста между Западом и Востоком, причем сегодня это актуально, как никогда. Совместная работа по реставрации Косово и Афганистана может послужить залогом такого сотрудничества.

В-третьих, в который раз ООН должна обратить внимание на две главные социальные проблемы современности – нищету и перенаселение. Нет нужды доказывать всю актуальность данных проблем, их неразрывную связь с проявлениями вражды, ксенофобии, расовой нетерпимости. Более 40 % населения планеты живет за чертой уровня бедности, причем данная тенденция имеет склонность к ухудшению. Типичный портрет современного бедняка - безработный маргинал, живущий в огромном городе без перспектив получить образование и найти работу. Большие массы озлобленного, переживающего культурный шок городского населения, всегда были весьма недобрым симптом. В наши дни проблема усугубляется тем обстоятельством, что средства массовой информации позволяют этим людям видеть, насколько плачевно их положение по сравнению со странами развитого мира. Неизбежно возникает вопрос, что развитые страны сделали, чтобы данный разрыв уменьшить, причем ответы могут быть самые разные. ООН, в этом смысле, не панацея от всех бед. Предыдущие гуманитарные акции ООН, как ни жестоко это звучит, часто решали сегодняшние проблемы за счет завтрашних еще больших катастроф. Тем не менее, ООН - самый эффективный механизм в деле организации и распределения гуманитарной помощи. На сегодняшний день задача ООН видится в том, чтобы направить помощь развитых стран на поддержку реформ (именно реформ, а не и без того низкого жизненного уровня) в развивающихся странах, с целью сделать последние самодостаточными.

В четвертых, ООН следует обратить внимание на вызовы, связанные с технологическим прогрессом. Прежде всего, это проблема распространения оружия массового уничтожения, причем главный вектор приложения сил ООН (в силу специфики возможностей организации) должен быть направлен в сферу противодействия биологическому оружию. У человечества нет опыта в ликвидации последствий масштабного применения боевых штаммов. ООН необходимо начать масштабную программу в области здравоохранения в целях профилактики заболеваний, создания глобальных систем санитарного контроля, накоплений резервов вакцин, проведения согласованных карантинных мероприятий.[7]

Необходимость определения места и роли ООН в борьбе с терроризмом осознается и руководством организации. В октябре 2001 г. по указанию Генерального секретаря была учреждена «Рабочая группа по разработке политики в вопросе о роли ООН в связи с терроризмом». В состав группы вошли крупнейшие функционеры организации, а также внешние эксперты. Плодом их труда стал 40-страничный доклад, обнародованный 6 августа 2002 г.[8] На взгляд автора, разработчики новой политики ООН поступили весьма рационально, решив оказаться от всеобъемлющего подхода. Так, группа не пыталась разрабатывать определение терроризма, заниматься конкретными эпизодами террористической деятельности либо ратовать за активную оперативную роль ООН в борьбе с террористическими группами. Напротив, группа сосредоточила внимание конкретно на тех областях, где организация имеет сравнительное преимущество и может внести новый весомый вклад в международные усилия по борьбе с терроризмом. В качестве ядра новой политики ООН была предложена трехсторонняя стратегия, смысл которой заключается в том, что сферой приложения основных усилий организации должны стать:

1) удержание испытывающих недовольство групп от террористической деятельности;

2) лишение подобных групп возможности совершать террористические акты;

3) поддержание международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.

Удерживать группы от терроризма предполагается в первую очередь посредством продолжения поощрения и принятия международно-правовых документов. В последнее десятилетие была создана правовая база для борьбы с международным терроризмом, однако авторы справедливо указывают на то, что существующие международно-правовые документы по терроризму не образуют комплексной системы, и пробелы по-прежнему имеют место. Кроме того, темпы ратификации остаются низкими.

В области лишения террористов возможности совершать террористические акты главная надежда возлагается на Контртеррористический комитет, носящий уникальный характер в плане широты своего мандата. Согласно резолюции 1373, комитет вправе требовать, чтобы любое лицо, которое участвует в террористической деятельности (в любой из ее стадий) привлекалось к серьезной уголовной ответственности. Страны-члены призваны предоставлять комитету доклады об осуществлении контртеррористических мероприятий у себя дома.[9] Однако для того, чтобы комитет стал центральным звеном в деятельности ООН в связи с терроризмом, авторы предлагают существенно усилить поддержку комитету, оказываемую ему другими структурами ООН. Не менее важно лишить террористов доступа к ОМУ и сопутствующим технологиям. Предполагается, что следует интенсифицировать мониторинг в данной области, а также поощрять развитие технических возможностей МАГАТЭ и ВОЗ по оказанию помощи государствам в случае применения ОМУ.

В сфере сотрудничества авторы доклада отмечают, что многие региональные организации приняли конвенции, непосредственно посвященные проблеме терроризма, а также интенсифицировали межрегиональный политический и религиозный диалог. Разработчики доклада считают, что ООН должна придать осуществляемому с региональными организациями взаимодействию более систематический характер, оптимизировать поток информации между различными структурами. Важно не допустить дублирования усилий и растрачивания ресурсов. В ООН координационным центром по связям с другими организациями в области борьбы с терроризмом должен стать Департамент по политическим вопросам. На ежегодной встрече Генерального секретаря ООН с региональными организациями в 2003 г. предполагается разработать план международных действий с распределением обязанностей сторон на основе критерия сравнительного преимущества.

Авторы доклада не раз стремились подчеркнуть, что, реализуя данную стратегию, ООН не может и не должна ослаблять работу по другим важным вопросам своей обширной повестки дня. Исходя их подобных соображений разработчики контртеррористической политики решили не рекомендовать ни организационных изменений в рамках системы ООН, ни перенаправления значительных ресурсов на борьбу с терроризмом. Согласно их точке зрения, усилия ООН будут белее эффективными, если будет улучшена координация, скромно увеличены ресурсы и более четко определены стратегия и приоритеты.

Главный вывод о той роли, какую должна играть ООН в борьбе с терроризмом заключается в том, что ООН - это не панацея от всех бед, ее возможности ограничены, а масштабность и сложность нового вызова таковы, что полностью и навсегда снять проблему международного терроризма с повестки дня ООН вряд ли удастся. Однако тот факт, что полную победу одержать нельзя, не является оправданием бездействия. Наоборот, перед ООН стоят серьезнейшие задачи, которые под силу разрешить часто лишь этой организации. В данный момент ООН все еще находится в состоянии поиска того места, которое она должна занять в рядах борцов с терроризмом. От того, насколько быстро и удачно ООН удастся найти его, в немалой степени зависит успех не только контртеррористической деятельности, но и судьба самой организации. Если в очередной раз окажется, что ООН не способна адекватно реагировать на вызовы нового века, критические высказывания по поводу целесообразности дальнейшего существования данной организации могут зазвучать с новой силой.[10]

* * *

Проведенный выше анализ позволяет с уверенностью говорить о том, что международный терроризм становится одним из главных вызовов глобальной безопасности. Международному терроризму присущи ряд черт, которые делают его чрезвычайно опасным явлением, весьма выборочно реагирующим на оказываемое противодействие. Угрозы, исходящие от международных террористических сообществ, давно перешагнули национальные границы, а масштаб этих угроз поражает воображение. Постоянно совершенствуется техническая оснащенность террористических организаций, возрастают финансовые, организационные, мобилизационные и пропагандистские возможности. Тем не менее с международным терроризмом можно и нужно бороться. У международного сообщества есть набор средств и методов противодействия, однако эффективное их использование напрямую зависит от степени готовности стран к сотрудничеству. В этой связи решающее значении приобретает позиция единственной сверхдержавы, имеющая во многом определяющее значение для проходящих в мире процессов. Анализу политики США в свете угрозы международного терроризма посвящена вторая глава исследования.

-------------------------------------------------
[1] Вообще, любые переговоры с террористами весьма проблематичны и часто запрещены законодательно. Так, белорусский закон "О борьбе с терроризмом" запрещает любые соглашения с террористами.
[2] Nina M. Serafino. Combating terrorism: are there lessons to be learnt from foreign experience. – CRS report for Congress, Washington D.C. January 18, 2002
[3] Согласно первой поправке к американской конституции каждый гражданин вправе приобретать оружие в целях самообороны.
[4] 25-27 марта 2002 г. в Санкт-Петербурге параллельно с межпарламентским форумом по борьбе с терроризмом произошло крупнейшее в истории совещание руководителей национальных спецслужб.
[5] См. напр. Резолюция ГА ООН 56/1 «Осуждение террористических нападений в Соединенных Штатах Америки».
[6] Anthony H. Cordesman. The Role of the UN in Fighting Terrorism. - CSIS, 2002. – Р. 2-23
[7] Неведомый ранее вирус атипичной пневмонии в апреле 2003 г. за считанные дни распространился из Юго-Восточной Азии по всему миру, лишний раз доказав всю опасность, исходящую от смертельных микробов для мира глобализации.
[8] Доклад Рабочей группы по разработке политики по вопросу о роли ООН в связи с терроризмом. - A/57/273-S/2002/875
[9] Республика Беларусь дважды, в 2001 и 2002 годах, предоставила полноценные доклады. Cм. Доклад республики Беларусь о реализации резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 1373 (2001) // www.mfa.gov.by/rus/publications/no1_2002/chapter10.html / 11.12.022
[10] Так, белорусский исследователь А. Егоров в этой связи полагает, что «новая роль ООН до сих пор не найдена». См. Егоров А. Борьба с терроризмом и проблема Ирака // Беларусь в мире. 2003. - №1. – С. 6
Миськевич А. Терроризм как глобальная угроза современности